Meta kthen për rishqyrtim ligjin për bashkëqeverisjen: Shkel Kushtetutën dhe autonominë e pushtetit vendor

ARSYET E KTHIMIT TË LIGJIT NR. 107/2021 “PËR BASHKËQEVERISJEN”

Të nderuar deputetë,

Kuvendi i Shqipërisë, në seancën plenare të datës 4 nëntor 2021, ka miratuar ndër të tjerë dhe ligjin nr. 107/2021 “Për Bashkëqeverisjen”.

Ky ligj me shkresën me nr. 2751 prot., datë 09.11.2021 të Kuvendit, i është përcjellë Presidentit të Republikës për dekretim dhe shpallje.

Sipas praktikës parlamentare, ky akt para miratimit është shqyrtuar në Komisionin për Çështjet Ligjore, Administratën Publike dhe të Drejtat e Njeriut në cilësinë e komisionit përgjegjës, si dhe në Komisionin për Ekonominë dhe Financat, si komision për dhënie mendimi.

Ky ligj, ashtu siç dhe citohet në relacionin shoqërues të nismës, citohet se bën: rikonceptimin dhe riorganizimin institucional të Agjencisë për Dialog dhe Bashkëqeverisje, duke u nisur nga qëllimi i përfshirjes së qytetarëve, jo vetëm në procedurat administrative që kanë të bëjnë drejtpërdrejt me të drejtat dhe interesat e tyre vetjake, sikurse sanksionohet në parimet e Kodit të Procedurave Administrative, por edhe në proceset e tjera politikbërëse dhe vendimmarrëse. Gjithashtu në relacion cilësohet se, objektivi final i tij është të rrisë cilësinë e ofrimit të shërbimeve publike dhe përgjegjshmërinë e nëpunësve publikë ndaj qytetarëve dhe të gjitha subjekteve të së drejtës. Kjo duke siguruar pjesëmarrjen e tyre në vendimmarrje dhe ndërveprimin me organet publike.

Nga shqyrtimi i parashikimeve të këtij ligji, në raport dhe me atë që deklarohet se synohet të arrihet, vërehet se ka një mospërputhje të parashikimeve të tij, jo vetëm me kuadrin ligjor në fuqi, por edhe vetë mënyra se si është konceptuar funksionimi, organizimi dhe kompetencat e Agjencisë për Dialog dhe Bashkëqeverisje, vetëm sa shtojnë dhe rëndojnë burokracinë e administratës shtetërore, në cenim të hierarkisë së normave të zbatueshme, duke krijuar konfuzion mbi organet që mund dhe duhet të ushtrojnë autoritetin kontrollues ndaj veprimtarisë së organeve të tjera të administratës dhe duke lënë apo krijuar kështu hapësira për presion ndaj administratës shtetërore në përmbushjen e funksioneve sipas ligjit.

Vlerësohet se, ky ligj në tërësinë e tij:

• Cenon dispozita konkrete të Kushtetutës dhe parimet kushtetuese të shtetit të së drejtës, parimin e autonomisë vendore, parimin e sigurisë juridike, hierarkinë e akteve, si dhe centralizon edhe më shumë kontrollin dhe pushtetin tek një institucion në varësi direkte nga Kryeministri.
• Procedura e ndjekur për miratimin e ligjit nr. 107/2021, është realizuar në shkelje flagrante të parashikimeve të ligjit nr. 146/2014 “Për njoftimin dhe konsultimin publik”.
• Bie ndesh, krijon mbivendosje dhe nuk është në harmoni me parashikimet e ligjit nr. 44/2015 “Kodi i Procedurave Administrative i Republikës së Shqipërisë”.
• Bie haptazi ndesh me ligjin nr. 10385, datë 24.02.201, “Për ndërmjetësimin në zgjidhjen e mosmarrëveshjeve”, i ndryshuar.

Bazuar në këto konstatime arsyetimi i të cilave do të parashtrohet në vijim, në bindje të Kushtetutës së Republikës së Shqipërisë dhe në ushtrim të së drejtës së parashikuar në pikën 1, të nenit 85 të saj, Presidenti i Republikës ka vendosur që ligji nr. 107/2021 “Për bashkëqeverisjen”; i duhet kthyer Kuvendit me qëllim rishikimin e tij.

Konkretisht, në mënyrë më të shtjelluar, problematikat kryesore të këtij ligji, përmblidhen si vijon:

1. Ligji është miratuar në shkelje të parashikimeve të ligjit nr. 146/2014 “Për njoftimin dhe konsultimin publik”.

1. Ligji nr. 146/2014, përcakton rregulla procedurale që duhen zbatuar për të garantuar transparencën dhe pjesëmarrjen e publikut në proceset politikbërëse dhe vendimmarrëse nga organet publike, në funksion të transparencës, të përgjegjshmërisë dhe integritetit të autoriteteve publike.

2. Sipas neneve 6 dhe 7, të këtij ligji, organet publike janë të detyruara të marrin të gjitha masat e nevojshme, në mënyrë që të krijojnë mundësi për pjesëmarrjen e publikut dhe të gjitha palëve të interesuara në procesin e njoftimit e të konsultimit publik, në proceset politikbërëse dhe vendimmarrëse, veçanërisht kur ndërmerret nisma për hartimin e një projektligji, që sipas titullit dhe qëllimit të tij, ka si qëllim “bashkëqeverisjen” me qytetarët. Çdo projektakt duhet të publikohet në regjistrin elektronik për njoftimin dhe konsultimin publik.

3. Parashikimet që përmban ligji i miratuar nr. 107/2021, nuk përfshihet në asnjë prej rasteve që cilësohen si kufizime për publikim, sipas nenit 4, të ligjit nr. 146/2014.

4. Nga konsultimi i Regjistrit të Konsultimit Publik[1], porse dhe të dhënave që referohen në praktikën parlamentare, rezulton se ky ligj, që si siç e theksova edhe më lart, për ironi synon “bashkëqeverisjen”, në fakt as nuk është denjuar të konsultohet, duke shkelur parimin e transparencës, efektshmërisë së procesit të vendimmarrjes në organet publike dhe duke treguar mungesë përgjegjësie të organeve publike-nismëtarëve të këtij ligji (që sipas relacionit shoqërues është hartuar me nismën e aparatit të Kryeministrisë) ndaj palëve të interesuara, parime këto të sanksionuara në nenin 5, të ligjit nr. 146/2014.

Pra, mjafton ky fakt, për të arritur në konkluzionin se qëllimi i hartimit, propozimit dhe miratimit të kësaj norme të re ligjore, nuk është ajo që reklamohet, sepse nëse do të ishte, konsultimet me publikun e gjerë do të duhej të ishin kryer për këtë ligj, që si objekt ka bashkëqeverisjen me qytetarët nëpërmjet gjithëpërfshirjes së tyre në politikëbërje[2].

1. Përcaktimet e ligjit nr. 107/2021, miratuar me shumicë të thjeshtë, jo vetëm mbivendosen, por edhe shkelin dhe nuk janë aspak në harmoni me përcaktimet e Kodit të Procedurave Administrative.

1. Që në dispozitën e nenit 1 “Objekti”, apo nenit 2 “Qëllimi”, deklarohet se ky ligj përcakton rregulla për bashkëqeverisjen me qytetarët nëpërmjet gjithëpërfshirjes së tyre në politikëbërje, garantimin e pjesëmarrjes së tyre në procedurat administrative vendimmarrëse, rritjen e përgjegjshmërisë dhe të llogaridhënies së administratës shtetërore; apo krijon kushte dhe nxitje të ndërveprimit ndërmjet administratës shtetërore dhe individëve, personave fizikë dhe juridikë dhe grupeve të interesit, pavarësisht formës së tyre të organizimit, me qëllim rritjen e rolit të tyre në përmirësimin e cilësisë së ofrimit të shërbimeve publike.

• Ndërkohë që, është Kodi i Procedurave Administrative ai që ka qëllim dhe garanton realizimin efektiv të funksioneve publike administrative në shërbim të personave, si dhe mbrojtjen e të drejtave dhe të interesave të ligjshëm të tyre, në realizimin e këtyre funksioneve, duke zbatuar parimin e procesit të rregullt ligjor[3].

Është ky Kod që sanksionon parimin e ligjshmërisë, transparencës, informimit, të dhënies së ndihmës aktive, të ushtrimit të ligjshëm të diskrecionit, të proporcionalitetit në çdo veprim administrative në mbrojtje të interesit publik, të drejtësisë dhe paanësisë, të objektivitetit dhe përgjegjësisë, të barazisë dhe mos diskriminimit, të deburokratizimit dhe i efiçencës, apo dhe parimin e kontrollit të veprimtarisë administrative.

• Sipas vlerësimit të Komisionit Evropian, Kodi i ri shqiptar i Procedurave Administrative është në përputhje me të drejtën e BE-së dhe me kërkesat e parimeve evropiane për një administratë të mirë, si dhe me standardet ndërkombëtare të praktikës së mirë administrative. Kështu, ai ndihmon qytetarët e veçantë që të kuptojnë dhe të mbrojnë të drejtat e tyre, si dhe nxit interesin publik për një administratë publike të hapur, efikase dhe qytetare. Gjithashtu, Kodi i ndihmon qytetarët që të kuptojnë se çfarë standardesh administrative duhet të presin nga organet publike ndërkohë që shërben edhe si një udhërrëfyes i detyrueshëm për nëpunësit publikë në çdo veprimtari të tyre në raport me qytetarin dhe publikun e gjerë. Duke i bërë më konkrete parimet e administratës së mirë, Kodi ndihmon në inkurajimin e standardeve më të larta të administratës[4].

• Ndaj dhe parimet e bashkëqeverisjes që serviren si risi në Kreun II, të ligjit nr. 107/2021, përkatësisht në nenet 5 “Parimi i pjesëmarrjes qytetare”, 6 “Parimi i rritjes së aksesit në shërbimet publike”, 7 “Parimi i inovacionit të vazhdueshëm”, 8 “Parimi i bashkëpunimit ndërinstitucional”, 9 “Parimi i kontrollit”, apo 10 “Parimi i trajtimit të barabartë”, janë përsëritje të cekta të atyre parimeve që sanksionohen në Kodin e Procedurave Administrative dhe nuk sjellin asnjë risi. Për më tepër ato zbehin rëndësinë e parimeve themelore të funksionimit të administratës shtetërore, duke krijuar kështu një zhvleftësim të tyre përmes këtij ligji që miratohet me shumicë të thjeshtë.

• Kjo përsëritje e parashikimeve ligjore krijon një mbivendosje legjislacioni që përbën një precedent të rrezikshëm, cenon parimin e sigurisë juridike, duke krijuar konfuzion mbi normën e zbatueshme në praktikë. Ligjet e zakonshme nuk mund të konkurojnë për trajtimin e çështjeve që janë parashikuar të trajtohen në mënyrë shteruese nga kodet apo ligjet organike. Nëse kushtetutëbërësi do të kishte vlerësuar një trajtim të njëjtë të tyre, atëherë neni 81, pika 2 e Kushtetutës, nuk do të ekzistonte. Nga shqyrtimi i debateve të Komisionit Parlamentar për Hartimin e Kushtetutës rezulton se ekzistonte ideja që një kategori ligjesh, për shkak të rëndësisë të tyre, të miratoheshin nga Kuvendi me shumicë të cilësuar, së pari, për t’i bërë ato sa më të qëndrueshme dhe, së dyti, për të shmangur mundësinë që forca politike që do të kishte shumicën të cenonte parime themelore për funksionimin e një shoqërie demokratike (shih vendimin nr.1, datë 12.01.2011 të Gjykatës Kushtetuese)[5].

• Vetë Gjykata Kushtetuese është shprehur se në nenin 4, si dhe në preambulën e Kushtetutës deklarohet parimi i shtetit të së drejtës, i cili është një nga parimet më themelore e më të rëndësishme në shtetin dhe shoqërinë demokratike. […] Ky parim nënkupton sundimin e ligjit dhe mënjanimin e arbitraritetit, me qëllim që të arrihet respektimi dhe garantimi i dinjitetit njerëzor, drejtësisë dhe sigurisë juridike. Respektimi i hierarkisë së akteve normative është një detyrim që rrjedh nga parimi i shtetit të së drejtës dhe i koherencës në sistemin ligjor. […] Rendi juridik nuk është një radhitje e barasvlershme normash, por një sistem hierarkik, i cili përbëhet nga nivele të ndryshme vlefshmërie dhe në secilin prej këtyre niveleve qëndron një normë ose grup normash, duke përftuar kështu edhe fuqinë e caktuar juridike.Piramida e akteve normative, e sanksionuar në nenin 116 të Kushtetutës, përcakton marrëdhëniet midis normave juridike, të cilat bazohen në raportin e mbi/nënvendosjes së tyre. Kjo piramidë aktesh normative ka në majë të saj Kushtetutën, e cila shërben si burim për aktet e tjera juridike[6].

Por përpos asaj që Kushtetuta urdhëron dhe që Gjykata Kushtetuese ka arsyetuar në vendimet e saj, rezulton se përmes ligjit nr. 107/2021, normat e një hierarkie më të lartë, përsëriten në mënyrë të cekët, duke shtrembëruar hierarkinë e tyre, në një ligj që miratohet me shumicë të thjeshtë. Për këto arsye, ligji nr. 107/2021, cenon nenin 4, 81 pika 2, dhe nenin 116, të Kushtetutës.

• Ligji nr. 107/2021 “Për bashkëqeverisjen” bie haptazi ndesh me ligjin nr. 10385, datë 24.02.201, “Për ndërmjetësimin në zgjidhjen e mosmarrëveshjeve” i ndryshuar.

1. Ligji nr. 107/2021, që në dispozitën që përcakton kompetencat e Agjencisë për Dialog dhe Bashkëqeverisje, në shkronjën “f)”, të nenit 12, përcakton si kompetencë të Agjencisë mes të tjerash, edhe kompetencën për:

“f) ndërmjetëson zgjidhjen e mosmarrëveshjeve ndërmjet institucionit të administratës shtetërore, qytetarëve apo subjekteve private sipas përcaktimeve të këtij ligji;”.

• Më tej, ligji nr. 107/2021, përmban një kre të posaçëm- Kreun VIII, me titull “Ndërmjetësimi për zgjidhjen e mosmarrëveshjeve me pajtim përmes Agjencisë për Dialog dhe Bashkëqeverisje”.

• Ky kre i përbërë nga dispozitat e neneve 43 deri 51, përmban parashikime për procedura të mirëfillta ndërmjetësimi, duke filluar nga autorizimi, te sanksionimi i procedurës për ndërmjetësim, zhvillimi i ndërmjetësimit, komunikimi me palët, konfidencialiteti, përfundimi i procedurës së ndërmjetësimit, e deri te aktmarrëveshja e ndërmjetësimit dhe zbatimi i saj.

• Sipas këtyre parashikimeve në ligj, Agjencia merr përsipër përmes këtij ligji, të ushtrojë funksionin e ndërmjetësit, përmes punonjësve të saj, që përveç kritereve minimale që duhet të përmbushin, mund të caktohen për këtë detyrë me urdhër të Drejtorit të Përgjithshëm të Agjencisë. Pra sipas këtij parashikimi, një nëpunës publik, në varësi të ekzekutivit, do të ndërmjetësojë mes palëve/qytetarit dhe një organi administrativ (!).

Një kompetencë e tillë, përveçse bie ndesh me përcaktimet e legjislacionit në fuqi për ndërmjetësimin, siç do të trajtohet në vijim, mbi të gjitha sjell një deformim të funksioneve të administratës publike dhe organeve shtetërore, që në vend të zbatojnë ligjin për ushtrimin e funksioneve të tyre sipas parimeve që sanksionon kuadri normativ, do t`i nënshtrohet procedurave ndërmjetësuese të një aktori të tretë po pjesë e administratës shtetërore.

2. Një rregullim i tillë, rrezikon të keqpërdoret edhe për praktika abuzive, dhe një shteg i shtuar për rritjen e fenomenit të korrupsionit brenda administratës shtetërore. Është e paperceptueshme se si, në rastet kur organi publik duhet të dalë me vendimmarrje për një procedurë administrative, kjo vendimmarrje të mund të duhet t`i nënshtrohet “ndërmjetësimit”, tashmë nga një organ tjetër që ka varësi nga Kryeministri për ta ndryshuar atë dhe për të gjetur “mirëkuptimin” e palëve në procedurë!

3. Ky absurditet shkon edhe më tej, kur palët – pra “koordinatorët e bashkëqeverisjes” – “pala pjesë e procedurës” dhe një “organ administrativ”, do të duhet të nënshkruajnë një aktmarrëveshje, që është e detyrueshme për zbatim, madje përbën dhe titull ekzekutiv (!!), sipas këtij ligji. Pjesë e kësaj aktmarrëveshje, janë dhe detyrimet dhe kushtet që palët i vënë njëra-tjetrës, mënyra dhe afati i përmbushjes së tyre, ndërkohë që, një organ administrativ ka detyrimin të ushtrojë funksionet dhe të përmbushë detyrat që i ngarkon ligji në një procedurë administrative.

4. Sipas këtyre parashikimeve tepër problematike, lindin pyetjet:

• A do të ekzekutohen forcërisht ato aktmarrëveshje që janë ndërmjetësuar përmes Agjencisë, për të dhënë një zgjidhje për palën pjesë e procedurës administrative, që ligji nuk e njeh, por pala e kërkon dhe agjencia e ndërmjetëson?!
• Si mundet një organ i administratës të ndërmjetësojë për shqyrtimin e një konflikti, kur në fakt është duke zhvilluar një proces administrativ?!

5. Për më tepër, ndërmjetësimi është një institut i së drejtës që është rregulluar në kuadrin e brendshëm ligjor përmes ligjit nr. 10385, datë 24.02.2011, “Për ndërmjetësimin në zgjidhjen e mosmarrëveshjeve” i ndryshuar. Ky ligj, është përmirësuar së fundmi në vitin 2018 (përmes ligjit nr. 26/2018), në kuadër të reformës në sistemin e drejtësisë.

• Sipas këtij ligji, që përcakton jo vetëm parimet e përgjithshme të ndërmjetësimit, mosmarrëveshjet kur ndërmjetësimi mund të aplikohet, por edhe organizimin dhe funksionimin e organeve të ngarkuara për kryerjen e ndërmjetësimit, e cilëson këtë të fundit si një “veprimtari jashtëgjyqësore, në të cilën palët kërkojnë zgjidhjen e një mosmarrëveshjeje me anë të një personi të tretë asnjanës (ndërmjetësit), për të arritur një zgjidhje të pranueshme të mosmarrëveshjes dhe që nuk bie në kundërshtim me ligjin.”

Pra, nuk mund të perceptohet të ketë ndërmjetësim, kur pala ndërmjetëse, është një nëpunës/punonjës publik, në varësi të ekzekutivit, në këtë rast në varësi direkte të Kryeministrit. Ky përcaktim i bërë në ligjin nr. 107/2021, shtrembëron tërësisht procesin/nocionin e ndërmjetësimit.

5.2 Ndërmjetësimi për zgjidhjen me pajtim të mosmarrëveshjeve është veprimtari e pavarur, që ushtrohet në përputhje me këtë ligj dhe sa i takon mënyrë së ushtrimit të profesionit konform ligjit nën monitorimin dhe mbikëqyrjen e Ministrisë së Drejtësisë. Ndërmjetësit nuk kanë të drejtë të urdhërojnë apo të detyrojnë palët të pranojnë zgjidhjen e mosmarrëveshjes, përcakton neni 1, i ligjit nr. 10385/2011. Ndërkohë që, sipas ligjit nr. 107/2021, ndërmjetësimi do të kryhet nga një organ drejtpërdrejtë në varësi të Kryeministrit, çka nuk shmang dot as në dukje forcën shtrënguese, dhe as shtrëngimin e imponimin qoftë dhe indirekt, ndaj palëve në proces.

Për ilustrim, një qytetar ka një ankesë dhe konflikt administrativ me ASHK-në, që është dhe institucioni ndaj të cilit qytetarët publikisht shprehin më shpesh ankesat e tyre mbi mos shqyrtimin e çështjeve të tyre. Atëherë, si mundet Agjencia për Dialog dhe Bashkëqeverisje, që është person juridik publik qendror në varësi të Kryeministrit (sipas nenit 14, të ligjit nr. 107/2021), të ndërmjetësojë për zgjidhjen e këtij konflikti mes palës/qytetarit dhe ASHK-së, që një institucion që është po në varësi direkte të Kryeministrit?!

Ky shembull që ilustron më së miri realitetin me të cilin do të përballen qytetarët nëse ky ligj hyn në fuqi me këtë përmbajtje, duhet parë edhe në raport me detyrat dhe funksionet e Kryeministrit të parashikuara në nenin 102 të Kushtetutës[7], dispozitë me të cilën ky ligj bie ndesh.

Në detyrat e Kryeministrit nuk është të krijojë Agjenci në varësi të tij, që të negociojnë midis qytetarit dhe Agjencive po në varësi të tij, apo në varësi të Këshillit të Ministrave apo ministrive të tjera, kur administrata shtetërore e veçanërisht kur agjencitë nuk përmbushin kërkesat e ligjit dhe funksionet për të cilat janë krijuar, dhe të ndërhyjë përmes një procesi negocimi për ta zgjidhur çështjen.

Detyra e Kryeministrit është të qeverisë, përmes përcaktimit të drejtimeve kryesore të politikës së përgjithshme shtetërore dhe të përgjigjet për to. Kryeministri duhet të garantojë përmes strukturave respektive ofrimin e shërbimeve për qytetarët por njëkohësisht dhe zbatimin e ligjit në mënyrë që administrata qeveritare në varësi të drejtpërdrejtë të tij ose në varësi të ministrave, të garantojë transparencë, llogaridhënie, objektivitet, dhe efikasitet.

Krijimi i një Agjencie të re në varësi të Kryeministrit, që sipas ligjit nr. 107/2021 do të ketë si kompetencë edhe negocimin midis qytetarëve dhe organet shtetërore që janë po në varësi të tij, nuk përputhet as me misionin, rolin, parimet, detyrat dhe përgjegjësitë që ka në themel të saj funksionimi i administratës shtetërore, si dhe funksionin e monitorimit të cilësisë së ofrimit të shërbimeve dhe zbatimit të ligjit prej saj.

1. Mbi përpjekjet për të ligjëruar sistemin SQDNE (Sistemi i Qarkullimit të Dokumenteve me Nënshkrim Elektronik) dhe parashikimet në ligj që tejkalojnë objektin dhe qëllimin e tij.
2. Neni 61, i ligjit nr. 107/2021, përmban dispozitën me titull “Sistemi i Qarkullimit të Dokumenteve me Nënshkrim Elektronik (SQDNE)”. Kjo dispozitë parashikon se:

“1. Ofrimi i shërbimeve nga të gjitha institucionet shërbimofruese, aplikimet e të cilave realizohen nëpërmjet platformës “e-Albania”, do të realizohet vetëm elektronikisht duke siguruar lëshimin e dokumentit përfundimtar me vulë elektronike ose nënshkrim elektronik.

2. Agjencia është përgjegjëse për monitorimin e zbatimit të afateve dhe të përdorimit të SQDNE-së në rastet kur duhet të ketë shkëmbim dokumentacioni shoqërues ndërmjet institucioneve deri në marrjen e shërbimit dhe të dokumentit përfundimtar me vulë elektronike ose nënshkrim elektronik nga qytetarët dhe subjektet sipas afateve ligjore.
3. Procedurat dhe metodologjia e monitorimit dhe e kontrollit të veprimtarisë administrative sipas pikës 1 të këtij neni përcaktohen me vendim të Këshillit të Ministrave.”

1.1 Kjo dispozitë e ligjit, nuk ka asnjë lidhje me objektin dhe çështjet që trajton ligji për bashkëqeverisjen. Ndaj ligjërimi i sistemit SQDNE që përdorin institucionet në punën e përditshme, përmes kësaj dispozite, pasi ky sistem ka nisur përdorimin e tij, është një praktikë që mund të synojë të mbulojë dhe/apo ligjërojë gjithashtu të gjitha shpenzimet dhe praktikën e përdorimit të këtij sistemi deri më tani.

2. Nga ana tjetër, në praktikën shoqëruese parlamentare të nismës, por dhe në vetë objektin dhe qëllimin e ligjit, deklarohet se qëllimi për këtë ligj të ri, është krijimi i kuadrit të munguar ligjor për krijimin e kushteve për bashkëqeverisje me qytetarët nëpërmjet gjithëpërfshirjes së tyre në politikëbërje. Edhe pse ky qëllim në fakt mundësohet nga legjislacioni në fuqi për konsultimin publik, apo dhe nga parimet e sanksionuara në Kodin e Procedurave Administrative, në fakt, vetë ligjit nr. 107/2021, në vetvete e tejkalon këtë qëllim.

Kjo për arsye se, ligji nuk ndalet vetëm në përcaktimin e mjeteve dhe formave që ndihmojnë në bashkëqeverisjen me qytetarët, por krijon një hallkë të re kontrolli mbi veprimtarinë e institucioneve të administratës shtetërore.

Përpara se të kalonte në ndërmarrjen e iniciativës ligjore, Këshilli i Ministrave dhe Kuvendi i Shqipërisë, do të duhej t`i jepnin përgjigje pyetjes:

• Sipas legjislacionit në fuqi, a kanë institucionet e administratës shtetërore struktura përgjegjëse të brendshme, apo organ epror administrativ që monitoron, mbikëqyr, kontrollon, auditon, inspekton, dhe ndërmerr procedura administrative ndaj funksionarëve të administratës që shkelin ligjin, apo abuzojnë me detyrën/pushtetin?

Nëse Këshilli i Ministrave dhe Kuvendi i Shqipërisë do t`i jepnin përgjigje kësaj pyetje me objektivitet dhe jashtë orientimit/diktatit politik, atëherë natyrshëm që shumë prej dispozitave të ligjit nr. 107/2021, nuk do të miratoheshin dhe as do të ishin si pjesë përbërëse të tij.

1. Mbivendosja e institucioneve dhe kompetencave, centralizimi i kontrollit dhe pushtetit tek një institucion i vetëm – Kryeministri, shkelja e pavarësisë së pushtetit vendor dhe e nenit 100, të Kushtetutës.
2. Ligji nr. 107/2021, përmban një kre të posaçëm (Kreu VII), për “Kontrollin e veprimtarisë administrative”. Përmes parashikimeve të këtij Kreu, shtohet një hallkë e re kontrolli administrativ ndaj veprimtarisë administrative të institucioneve të administratës shtetërore, pikërisht kontrolli nga ana e Agjencisë për Dialog dhe Bashkëqeverisje. Ligji praktikisht në këtë kre, përcakton edhe anën procedural të shqyrtimit të ankesave, deri tek mundësia e inspektimit dhe marrjes së masave administrative (siç përcaktohet në Kreun X, të ligjit nr. 107/2021).

Pra, përveç strukturave monitoruese dhe kontrolluese të hierarkisë administrative që ka aktualisht secili institucion i administratës shtetërore, kontrollin që ushtrohet nga organet eprore, por dhe ato të pavarura e kushtetuese që kontrollojnë apo auditojnë për çështje specifike, përmes kësaj hallke të re kontrolli, shtohet burokratizmi dhe hapësira për të ushtruar ndikim në vendimmarrjen e administratës shtetërore në çështje të veçanta, duke deformuar tërësisht si procesin administrativ në vetvete, ashtu dhe mekanizmin check & balance brenda vetë administratës shtetërore.

2. Në ligjin objekt shqyrtimi, pavarësisht qëllimit të artikuluar mbi krijimin e hapësirës së nevojshme për qytetarët, grupet e interesit apo subjektet e tjera, për shprehjen e problematikave shqetësuese personale e më gjerë, por edhe të pikëpamjeve apo synimeve në përmirësimin e jetës në të gjitha aspektet e saj, vihet re një fenomen, ai i mbivendosjes së institucioneve dhe natyrshëm krijimit të konfuzionit mbi kompetencat respektive të tyre.

Mbivendosja e kompetencave lëndore midis institucioneve edhe në një vend me demokraci të konsoliduar krijon tërësi problemesh lidhur me ligjshmërinë e legjitimimin, efektivitetin, e për rrjedhojë edhe me performancën e tyre. Në rastin konkret kjo do të ndodhë me ngritjen e Agjencisë e cila, do të mundësojë një strukturë të posaçme që, de facto do të analizojë vendimmarrjet e strukturave shtetërore, ndoshta dhe të atyre që mund të kenë ushtruar kontroll apo verifikim të ndonjë ankese/çështje të caktuar.

3. Mirëpo përveç gjenerimit të paqartësisë dhe mospërputhjeve, për sa kohë strukturat e mbikëqyrura nga Agjencia i kanë të ngritura organet institucionale të raportimit dhe të kontrollit; institucioneve ekzistuese apo enteve në varësi të Këshillit të Ministrave, parashikimet në ligj bëhen edhe më shumë problematike kur bëhet fjalë për njësitë e vetëqeverisjes vendore (neni 52 dhe 53 i ligjit nr. 107/2021), që do të duhet të ruajnë të pacenuar pavarësinë e tyre, dhe kurrsesi nuk mund t`i nënshtrohen verifikimit administrativ nga një agjenci në varësi të Kryeministrit (sipas nenit 53, shkronja “b)”, e ligjit).

Një sistem i unitetit institucional që po synohet të realizohet me anë të legjitimimit të Agjencisë, do të shërbejë për të rigrupuar edhe organet e pushtetit vendor në një autoritet të vetëm qendror, e në fund si produkt do të gjendet, vetëm centralizim i pushtetit duke homogjenizuar hapësirat institucionale.

Një parashikim i tillë në ligj bie ndesh me parimin e decentralizimit dhe të autonomisë së pushtetit vendor (edhe pse përmes parashikimit të nenit 52 të ligjit kjo hapësirë veprimi tentohet të “ligjërohet” sipas një marrëveshjeje që mund të lidhet midis Agjencisë dhe organeve të pushtetit vendor).

Edhe sikur organet e pushtetit vendor të pranonin të lidhnin marrëveshje siç parashikon neni 52-53 i ligjit, sërish do të ishim përpara situatës së shkeljes së parimit të autonomisë së këtyre organeve dhe rrjedhimisht shkelje të neneve 13, 108, 113 të Kushtetutës.

Është e kuptueshme dhe fakt që pas votimeve të 30 qershorit 2019 për organet e qeverisjes vendore, pa konkurrim dhe pa pjesëmarrjen e opozitës, tashmë pushteti vendor de facto ushtrohet tërësisht nga funksionarë të emëruar dhe që i përkasin politikisht 100 % të njëjtës forcë politike. Kjo gjendje është si për organin ekzekutiv vendor Kryetarët e Bashkive, ashtu dhe për Këshillat e tyre.

Kjo mund të ketë qenë dhe arsyeja që tashmë, me kalimin e dy viteve nga krijimi i kësaj gjendjeje, Këshilli i Ministrave që ka miratuar propozimin për këtë ligj, e ka humbur krejtësisht idenë mbi parimet kushtetuese që duhen respektuar, veçanërisht parimin se të zgjedhurit vendor dhe organet e vetëqeverisjes vendore duhet të jenë autonomë dhe jo të funksionojnë si organe në varësi të Kryeministrit.

Megjithatë edhe pse kjo situatë e tillë ekziston, Kuvendi i Shqipërisë duhej të ishte distancuar nga kjo ndjesi që ka burim politik dhe aspak shtetëformues. Kuvendi nuk duhej të miratonte një ligj duke vlerësuar si të pranueshme gjendjen aktuale dhe përkatësinë politike të atyre që drejtojnë aktualisht organet e vetëqeverisjes vendore, por duhej të ishte udhëhequr nga respektimi i parimeve kushtetuese të shtetit të së drejtës, të ndarjes midis pushteteve, dhe të autonomisë që pushteti vendor duhet të ketë nga pushteti qendror.

4. Sigurisht, nëse është e nevojshme për të ndërhyrë përmes ligjit në përmirësimin e mënyrës së ofrimit të shërbimeve publike për qytetarët dhe/apo në qasjen që këto institucione duhet të kenë, para së gjithash duhet hulumtuar që zgjidhjet e ofruara të mos vijnë në shkelje të rregullave e parimeve bazë të funksionimit të tyre dhe të vetë shtetit.

Ndaj më së pari, propozuesit e nismës duhet të kishin dhënë arsye shteruese, bindëse dhe objektive mbi pyetjen: Cila është nevoja e krijimit të strukturave të reja për sa kohë ato ekzistuese e zotërojnë të gjithë hapësirën ligjore, kompetencën, mjetet por edhe mekanizmat e qasjes për të realizuar qëllimin dhe synimet?

Veprimtaria shtetërore nuk duhet të karakterizohet nga një burokraci e theksuar, siç shkakton ky ligj, ndaj për këtë arsye legjislatori duhet të ketë parasysh regjimin hierarkik të normave, i cili, duhet të mbahet në konsideratë në çdo rast në krijimin e strukturave shtetërore që do të vënë në zbatim parimet dhe dispozitat kushtetuese nëpërmjet zbatimit të drejtpërdrejtë të tyre apo akteve më të ulta të miratuara.

Institucione me kompetenca të paqarta krijojnë sjellje të paqarta, dhe për rrjedhojë vendimmarrjet apo ushtrimi i funksioneve prej tyre është e pritshme të krijojnë një situatë të theksuar të pasigurisë juridike për qytetarët.

Për sa më sipër, vlerësohet se ligji nr. 107/2021, jo vetëm që plotëson apo nuk sjell në kuadrin e brendshëm normativ një rregullim të nevojshëm, por përkundrazi, e deformon kuadrin në fuqi, cenon parimet e funksionimit të shtetit të së drejtës, parimit të decentralizimit e të autonomisë të pushtetit vendor, cenon të drejta të fituara, krijon mbivendosje dhe paqartësi, si dhe rrezikon instrumentalizimin e këtij institucioni duke dubluar/mbivendosur struktura shtetërore ekzistuese e funksionale.  

5. SIGMA ka publikuar së fundmi edhe një dokument me titull “Organizimin e administratës publike: qeverisja e agjencive, autonomia dhe llogaridhënia”[8], pjesë e të cilit është dhe Shqipëria. Në këtë dokument, cilësohet se, pavarësisht nismave për konsolidim të organizimit të administatës shtetërore, rezultatet janë të paqarta[9]. Posaçërisht, në këtë raport citohet se:

“Në nivelin qendror, në mënyrë paradoksale, u krijuan disa agjenci të reja nga shkëputja e njësive ministrore. Krijimit të këtyre agjencive të reja u mungonte justifikimi substancial, analiza ex ante dhe mekanizmat e llogaridhënies ndaj ministrive, duke përfshirë faktin se kornizat e performancës të orientuara drejt rezultateve, nuk ishin të specifikuara qartë. Menaxhimi qendror i procesit të ristrukturimit ishte i dobët dhe ministrive të linjës nuk u dhanë stimuj për të kontribuar në ristrukturimi i institucioneve të varësisë. Një qasje e decentralizuar ndaj racionalizimit jo domoosdoshmërish minon thelbin e efektivitetit të tij, për sa kohë që ministritë e linjës marrin udhëzime të forta qendrore dhe ka pritshmëri të artikuluara qartë në nivel qendror në lidhje me rezultatet e procesit. Ky nuk ishte rasti në Shqipëri. Procesi humbi shtysën e tij fillestare. Komiteti Drejtues nuk ka mbajtur asnjë mbledhje që nga viti 2019 dhe agjencitë e reja ende krijohen jashtë tij procesi i ristrukturimit, pa kontroll rigoroz ex ante.”[10]

Pra, edhe vetë SIGMA, që ka mbështetur ndër vite reformimin e administratës publike, ka vlerësuar shqetësuese ristrukturimin institucional që kryhet pa analizë paraprake, pa qëllime të justifikueshme mbështetura mbi rezultatet që duhet të arrihen. Mënyra se si synohet të organizohet dhe funksionojë Agjencia për Dialog dhe Bashkëqeverisje dhe çfarë kompetencash ajo do të ketë sipas ligjit nr. 107/2021, pasqyron shembullin konkret të shqetësimit të mësipërm të SIGMA-s.

6. Ligji nr. 107/2021, përmes parashikimit të nenit 18, të tij, shkel në mënyrë flagrante nenin 100, të Kushtetutës. Përmes këtij parashikimi në ligj, i jepet kompetencë Agjencisë për Dialog dhe Bashkëqeverisje të propozojë për miratim në Këshillin e Ministrave akte vendimmarrëse, pra vendime të Këshillit të Ministrave. Neni 110, pika 2, e Kushtetutës, përcakton qartë se, Këshilli i Ministrave merr vendime me propozim të Kryeministrit ose të ministrit përkatës.

Për gjithë sa më sipër, në bindje të Kushtetutës, në zbatim të nenit 85, pika 1, të saj, kam vendosur kthimin për rishqyrtim të ligjit nr. 107/2021 “Për bashkëqeverisjen”, duke i bërë thirrje Kuvendit të Shqipërisë të rishikojë në tërësi këtë ligj, sepse në formën dhe përmbajtjen e miratuar ky ligj nuk mund të bëhet pjesë e kuadrit të brendshëm legjislativ.

Sinqerisht,

Ilir Meta

[1] https://www.konsultimipublik.gov.al/

[2] Sipas nenit 1 të ligjit nr.107/2021.

[3] Ligj nr. 44/2015 “Kodi i Procedurave Administrative i Republikës së Shqipërisë”, neni 1.

[4] Komentar i Kodit të Procedurave Administrative të Republikës së Shqipërisë nga SIGMA, qershor 2018, faqe III.

[5] Vendim nr. 77, datë 04.12.2017, i Gjykatës Kushtetuese.

[6] Vendim nr. 78, datë 12.12.2017, i Gjykatës Kushtetuese.

[7] Neni 102 parashikon se:

“1. Kryeministri:

1. a) përfaqëson Këshillin e Ministrave dhe kryeson mbledhjet e tij;
2. b) koncepton dhe paraqet drejtimet kryesore të politikës së përgjithshme shtetërore dhe përgjigjet për to;
3. c) siguron zbatimin e legjislacionit dhe të politikave të miratuara nga Këshilli i Ministrave;

ç) bashkërendon dhe kontrollon punën e anëtarëve të Këshillit të Ministrave dhe të institucioneve të tjera të administratës qendrore të shtetit;

1. d) kryen detyra të tjera të parashikuara në Kushtetutë e në ligje.
2. Kryeministri zgjidh mosmarrëveshjet ndërmjet ministrave.
3. Kryeministri, në zbatim të kompetencave të tij, nxjerr urdhra. […]”

[8] Johnsøn, J., L. Marcinkowski and D. Sześciło (2021), “Organisation of public administration: Agency governance, autonomy and accountability”, SIGMA Papers, No. 63, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/07316cc3-en.

[9] Citimi në gjuhën angleze: “Some whole-of-government consolidation initiatives were also undertaken in the Western Balkans and the European Neighbourhood, but the results are rather mixed (see experiences from Kosovo and Albania in Chapter 4).”

[10] Citimi në gjuhën angleze, faqe 62: “At the central level, paradoxically, several new agencies were created by detaching ministerial units. The creation of these new agencies lacked substantial justification and ex ante analysis and accountability mechanisms towards ministries, including results-oriented performance frameworks, were not clearly specified.. Central management of the restructuring process was weak and line ministries were not given incentives to contribute to the restructuring of subordinated institutions. A decentralised approach to rationalisation does not fundamentally undermine its effectiveness, as long as the line ministries receive strong central guidance and there are clear expectations articulated at the central level with regard to the outcomes of the process. This was not the case in Albania. The process lost its initial impetus. The Steering Committee has not held any meetings since 2019 and new agencies are still created outside the restructuring process, without rigorous ex ante control.”