Presidenti Ilir Meta ka kthyer për rishqyrtim në Kuvend ligjin “Për aktivitetet e turizmit detar”, i miratuar nga Kuvendi më 23 prill.
Qëllimi i propozimit dhe miratimit të ligjit është përcaktimi i rregullave dhe i kritereve të veprimtarive të turizmit detar, llojet e mjeteve lundruese turistike, infrastrukturën e nevojshme për ushtrimin e tyre si edhe përcaktimin e përgjegjësive insitucionale për zhvillimin e këtyre veprimtarive.
Presidenti i Republikës vlerëson nismën e qeverisë dhe të Kuvendit për të rregulluar kuadrin ligjor, në të cilin do të duhet të ushtrohen veprimtaritë e turizmit detar, sepse garancia në ushtrimin e këtyre veprimtarive, si nga këndvështrimin ekonomik, ashtu dhe nga këndvështrimi i një shërbimi më të sigurt që u ofrohet qytetarëve në zonat turistike, ka rëndësi të veçantë për nxitjen e turizmit.
Megjithatë, shton se ligji, për shkak të formulimeve të paqarta të disa dispozitave të tij, duket se nuk shkon kah përmbushjes së këtyre objektivave.
Ky ligj, sipas Presidentit, ka nevojë për përmirësim dhe duhet të rishqyrtohet në tërësi nga Kuvendi i Shqipërisë, në përputhje me rregullat, parimet kushtetuese dhe legjislacionin në fuqi në Republikën e Shqipërisë.
Argumentat
“Ligji, në disa dispozita të tij, bie ndesh me nenet 3, 11, 14/1, 116, 118 të Kushtetutës dhe nuk është në harmoni me disa dispozita të Kodit të Procedurës Civile”, shprehet kreu i shtetit.
Meta shpjegon dhe arsyet:
- Ligji nr. 43/2020, duke filluar nga dispozita e përkufizimeve, apo në tekstin integral të tij përmban terma dhe fjalë që nuk janë në gjuhën shqipe.
Në mënyrë joshteruese, po rendisim disa prej këtyre termave:
- “surf”;
- “windsurf”;
- “wakeboard”;
- “kitesurfing”;
- “bareboat”;
- “kroçera”;
- “surf”-et me vela;
- “kanoat”;
- “on-line”.
Kuptimi i këtyre emërtimeve sipas përmbajtjes së ligjit përbën thelbin e tij, pasi njëra prej arsyeve kryesore se përse ky ligj është propozuar për t’u miratuar, është rregullimi i veprimtarive të lejueshme në zonat kushtuar turizmit detar, që lidhet pandashmërisht edhe me mënyrën se si duhen ushtruar veprimtari apo sporte të caktuara.
Ligjvënësi, në nenin 3 është përpjekur të japë edhe shpjegime në formën e një përkufizimi për këto terma, por këto terma nuk janë në gjuhën shqipe, duke bërë që këto çështje të paraqesin probleme të një niveli kushtetues:
- Përdorimi i termave në gjuhë të huaj, bën që ligji në tërësi të jetë në kundërshtim me nenin 14, paragrafi 1, të Kushtetutës së Republikës së Shqipëri, që përcakton se:
“Gjuha zyrtare në Republikën e Shqipërisë është shqipja.”
Neni 14, pika 1, përmban një parim të renditur mes parimeve themelore të shtetit tonë.
Përdorimi i emërtimeve në gjuhë të huaj, në një ligj, pra në aktin më të lartë me fuqi detyruese që nxjerr Kuvendi i Republikës së Shqipërisë, që përbën aktin zyrtar bazë pas ligjit themeltar të vendit: Kushtetutës, jo vetëm shkel parimin se gjuha zyrtare në Republikën e Shqipërisë është gjuha shqipe, por cenon drejtpërdrejtë dhe identitetin kombëtar, të mbrojtur posaçërisht që nga preambula e Kushtetutës sonë.
Ky detyrim kushtetues kërkon që më së pari, qeveria dhe Kuvendi i Shqipërisë të jenë shumë të kujdesshëm përgjatë miratimit të ligjeve në mënyrë që t’i nënshtrohet rregullave të drejtshkrimit që mbështeten sa më gjerë në trajtat e përbashkëta të gjuhës kombëtare shqipe.
- Përdorimi i emërtimeve në gjuhë të huaj, duke u përpjekur t’u jepen edhe përkufizime, bie ndesh edhe me çdo rregull të teknikës legjislative, që dispozitën e përkufizimeve e njeh si një dispozitë jo për të përkthyer terma të huaj në një ligj, sikur të jetë fjalor, por për të zbërthyer për zbatuesin e ligjit, kuptimin e një emërtimi gjithmonë në gjuhën shqipe, duke dhënë një shpjegim të përmbledhur, qoftë edhe shkencor, të përmbajtjes dhe kuptimit të një fjale.
Një ligj, në përmbajtjen e të cilit ka emërtime jo në gjuhën shqipe, është i papranueshëm, qoftë dhe nën këndvështrimin e përafrimit të legjislacionit në kuadër të proceseve të integrimit evropian, procese që kërkojnë përputhshmëri të legjislacionit shqiptar me acquis-in, por në asnjë rast huazim të emërtimeve të huaja duke i bërë pjesë të një ligji, dhe për pasojë, pjesë të fjalorit të brendshëm të gjuhës.
Është detyrë e hartuesit të një nisme si vlerësuesit e miratuesit të saj që të kujdeset për gjuhën shqipe në një dokument zyrtar.
Nëse për rregullimin e një fushe të caktuar, relativisht të re për ekonominë e vendit tonë, lind nevoja e përdorimit të emërtimeve që nuk janë të përafruara në gjuhën shqipe, ka institucione të specializuara që mund të ndihmojnë në këtë drejtim, duke filluar nga Instituti i Gjuhësisë dhe Letërsisë pranë Akademisë së Studimeve Albanologjike, katedrat përbërëse të fakulteteve të gjuhës, shkencave sociale, gazetarisë etj., të cilat mund të kenë propozime konkrete për problematika konkrete lidhur me përdorimin e termave në ligj sipas standardeve të gjuhës shqipe, deri te Akademia e Shkencave, që sipas ligjit nr. 53/2019 “Për Akademinë e Shkencave në Republikën e Shqipërisë”, neni 4, ka funksion kryesor të ndërtojë strategji dhe zbatojë politika për përdorimin e njësuar të gjuhës shqipe zyrtare, të terminologjive bashkëkohore të shkencës dhe teknikës, si dhe për konsolidimin e gjuhës shqipe në të gjitha fushat e shkencës.
Presidenti i Republikës, sjell në vëmendje të Kuvendit të Shqipërisë se përgjatë procesit legjislativ duhet t’u referohet parimeve të përcaktuara nga Rezoluta e Kongresit të Drejtshkrimit të Gjuhës Shqipe (viti 1972) ku janë përcaktuar qartë parimet, mbi të cilat duhet të udhëhiqet përcaktimi dhe zbatimi i rregullave të drejtshkrimit të shqipes.
Për ta bërë më të thjeshtë për deputetët e Kuvendit të Shqipërisë dhe qytetarët, po përzgjedhim tri fjalë të huaja të vendosura në këtë ligj. Cila ka qenë ideja e Kuvendit mbi mënyrën e leximit në shqip të fjalës “surf”? Do të lexohet drejtpërdrejt sipas shqiptimit të shkronjave shqipe që përbëjnë këtë fjalë, apo në gjuhën angleze ku shqiptimi i kësaj fjale është “sërf”?
Po për fjalët e përdorura në ligj “ëindsurf” dhe “ëakeboard”, të cilat kanë në përbërjen e tyre shkronjën “ë”, shkronjë kjo që nuk përfshihet në alfabetin e gjuhës shqipe, do të lexohen në gjuhën angleze “uindsërf” dhe “ueikbord”?
Këto dy shembuj i parashtrohen Kuvendit, për t`i sjellë në vëmendje rëndësinë që ka kjo çështje, që nuk mund të kalojë rutinë në praktikën parlamentare, duke vendosur fjalë të huaja në tekstin e një ligji. Mbi këtë çështje është e nevojshme që Kuvendi i Shqipërisë t`u referohet parimeve dhe rregullave të vendosura nga Kongresi i Drejtshkrimit të Gjuhës Shqipe 1972, ku ndër të tjera përcaktohet se për shkrimin e fjalëve dhe të emrave me prejardhje të huaj:
- Për fjalët me burim nga gjuhët klasike, drejtshkrimi i shqipes të bazohet në trajtat e këtyre gjuhëve dhe jo në trajta që paraqesin veçori fonetike të kësaj ose asaj gjuhe, nëpërmjet së cilës ka ardhur fjala në gjuhën shqipe.
- Për ata tipa fjalësh, shqiptimi letrar i të cilëve është i njësuar dhe i përgjithësuar me kohë, ky kriter të jetë vendimtar në caktimin e trajtës së tyre drejtshkrimore; kështu të shkruhet: aksion, funksion, biçikletë, çimento, kontroll, llogari etj.
- Tek fjalët e huaja që kanë në trup të tyre: “ia”, “ie”, “io”, “iu” me “i” të patheksuar, të ruhet në shkrim zanorja “i”, pavarësisht nga shqiptimi i saj si “j” në disa prej këtyre fjalëve.
- Emrat e përveçëm të huaj të shkruhen duke u mbështetur në traditën e përdorimit të tyre në gjuhën shqipe dhe duke marrë parasysh shqiptimin në gjuhën përkatëse.
Referuar problematikës së mësipërme dhe nevojës për përmirësimin e këtyre çështjeve, Presidenti i Republikës ka vendosur kthimin e ligjit nr. 43/2020, për rishqyrtim në Kuvendin e Shqipërisë.
- Ligji nr. 43/2020 “Për aktivitetet e turizmit detar” nuk përcakton rregulla të qarta dhe të kuptueshme, referuar të drejtave dhe detyrimeve që kanë subjektet e këtij ligji duke bërë që shumë dispozita të tij deleguese për rregullimin e çështjeve me akte nënligjore, të jenë në kundërshtim me nenin 11 dhe 118 të Kushtetutës, duke sjellë dhe implikime që lidhen me pasigurinë juridike dhe cenimin e lirisë së veprimtarisë ekonomike.
Neni 118, paragrafi 2 i Kushtetutës përcakton se: Ligji duhet të autorizojë nxjerrjen e akteve nënligjore, të përcaktojë organin kompetent, çështjet që duhen rregulluar, si dhe parimet në bazë të të cilave nxirren këto akte.
Ndërsa objekti i ligjit sipas nenit 1, është përcaktimi i:
- rregullave;
- kushteve dhe kritereve për veprimtaritë e turizmit detar;
- i mjeteve lundruese për qëllime turistike dhe argëtim;
- infrastrukturës së nevojshme për ushtrimin e tyre.
Nga shqyrtimi i përmbajtjes së disa dispozitave të cilat duhet të materializonin parashikime të qarta, konkrete për përmbushjen e objektit të ligjit, konstatohet se në këto dispozita nuk rregullohet ky objekt në mënyrë të plotë. Më konkretisht:
2.1 Neni 4, i ligjit, në pikën 1 të tij, rendit cilat janë veprimtaritë turistike detare që kryhen nëpërmjet mjeteve lundruese për qëllime turistike dhe argëtimi në vijën bregdetare, hapësirën detare dhe në ujërat e brendshme në Republikën e Shqipërisë. Ndërsa në pikën 2, të këtij neni, përcaktohet se:
“2. Rregulla më të hollësishme për zhvillimin e aktiviteteve të parashikuara në pikën 1, të këtij neni, me përjashtim të shkronjës “b”, përcaktohen me vendim të Këshillit të Ministrave, me propozimin e ministrit përgjegjës për turizmin dhe të ministrit përgjegjës për transportet.”
Siç konstatohet përkundrejt karakterit detyrues të objektit të ligjit nr. 43/2020 ku në nenin 1 të tij, përcaktohet qartë se:
“Objekt i ligjit është përcaktimi i rregullave, kushteve dhe kritereve për aktivitetet e turizmit detar, i mjeteve lundruese për qëllime turistike dhe argëtim, infrastrukturës së nevojshme për ushtrimin e tyre dhe përcaktimi i përgjegjësive institucionale për këtë fushë në Republikën e Shqipërisë”, në nenin 4 po të këtij ligji nuk përcakohet asnjë rregull, kusht apo kriter, por kjo detyrë delegohet te Këshilli i Ministrave.
Mungesa e qartësisë së vullnetit të shprehur të ligjvënësit, që rregullat që duhet të përcaktohen në ligj, ia ka deleguar për rregullim me akt nënligjor Këshillit të Ministrave, pa përcaktuar çështjet konkrete që duhen rregulluar dhe parimet që do të udhëheqin nxjerrjen e këtyre rregullave, jo vetëm që cenon kërkesat e nenit 118, paragrafi 2, i Kushtetutës, por krijon dhe një gjendje të theksuar pasigurie ligjore për operatorët e veprimtarive të turizmit detar.
Kjo gjendje pasigurie do t’i shoqërojë ata, sepse në çdo kohë rregullat mund të ndryshojnë, aq shpesh, duke rritur edhe rrezikun e trajtimit preferencial se cilët nga këta operatorë do të mbështeten mbi kriteret subjektive që qeveria herë pas here mund t’i ndryshojë, sipas vullnetit politik të kohës.
2.2 Neni 5 i ligjit parashikon se veprimtaritë e turizmit detar për qëllime çlodhëse dhe argëtuese, me përjashtim të peshkimit turistik, ofrohen vetëm nga operatorët e turizmit detar të licencuar dhe që ofrojnë për klientët shërbime për ushtrimin e veprimtarive të përcaktuara nga ky ligj.
Pika 2 e këtij neni përcakton se operatori i turizmit detar është operatori turistik i licencuar në përputhje me ligjin për turizmin, ligjin për licencat, autorizimet dhe lejet në Republikën e Shqipërisë dhe parashikimet e këtij ligji, me kusht që të ofrojë shërbime për, të paktën, një nga veprimtaritë e përcaktuara në pikën 1, të nenit 3, të këtij ligji.
Ndërsa pika 3 e këtij neni sanksionon: “Operatori i turizmit detar, para fillimit të aktiviteteve të turizmit detar, pajiset me certifikatë për ushtrimin e këtyre veprimtarive nga ministria përgjegjëse për turizmin. Kriteret dhe procedura për certifikimin përcaktohen me udhëzim të ministrit përgjegjës për turizmin.”
Ky nen, në pikën 2 të tij bën një referim të gabuar në nenin 3 të ligjit, pasi neni 3 përmban dispozitën e përkufizimeve, dhe nuk përcakton listën e veprimtarive turistike detare. Kjo listë përcaktohet në nenin 4 të ligjit. Megjithatë, përveçse këtij gabimi në referencat e brendshme gjatë zbardhjes së ligjit, kjo dispozitë, me parashikimin e pikës 3 të saj, që delegon te ministri përgjegjës për turizmin përcaktimin e kritereve dhe procedurave për certifikimin e operatorëve turistikë, pa përcaktuar vetë asnjë kriter apo parim qoftë dhe orientues për këtë organ, cenon nenin 118, paragrafi 2, i Kushtetutës.
Ky lloj delegimi i pakufizuar dhe shmangia nga përcaktimi në këtë ligj i kritereve dhe procedurave të certifikimit, që lidhen direkt me të drejtën për të ushtruar veprimtarinë si operator i turizmit detar, krijon pasiguri juridike për ndryshimin e këtyre kritereve dhe procedurave sipas vullnetit politik të një ministri, duke sjellë implikime direkte ndaj lirisë së veprimtarisë ekonomike, të mbrojtur nga neni 11 i Kushtetutës.
Është e qartë se përmes këtij ligji, Kuvendi i Shqipërisë ka hequr dorë nga ushtrimi i përgjegjësive të veta kushtetuese, pasi çdo parim, kusht dhe kriter që do të duhej ta përcaktonte me ligj, ia ka lënë në dorë qeverisë në mënyrë të pajustifikuar.
Krijimi i kësaj hapësire vepruese për qeverinë, bie ndesh me nenin 118, paragrafi 2 i Kushtetutës që përcakton se: Ligji duhet të autorizojë nxjerrjen e akteve nënligjore, të përcaktojë organin kompetent, çështjet që duhen rregulluar si dhe parimet, në bazë të të cilave nxirren këto akte.
2.3 Neni 24 i ligjit nr. 43/2020 që trajton kundravajtjet administrative dhe mënyrën se si masat administrative ndëshkimore do të aplikohen, bie ndesh me dispozitat e Kodit të Procedurës Civile, dhe paraqet problematikë dhe pasiguri të theksuar juridike. Për më tepër, procedura ligjore se si do të aplikohet një masë administrative e heqjes së lejes/licencës/certifikatës, nuk është parashikuar në këtë ligj.
Për shkak se si është formuluar pika 3 e këtij neni, sanksionet administrative me gjobë për ato raste që janë vlerësuar nga ligjvënësi si veprime që duhen penalizuar, rrezikojnë të mbeten të paaplikueshme. Citojmë se kjo pikë përcakton konkretisht: “Subjektet e gjobitura paguajnë gjobën brenda 10 ditëve, nga data kur vendimi i dënimit me gjobë është bërë titull ekzekutiv”.
Ekzekutimi i detyrueshëm i titujve ekzekutivë përcaktohet në nenin 510 e vijues të Kodit të Procedurës Civile.
Vetë neni 510 i këtij Kodi, përcakton se, ekzekutimi i detyrueshëm mund të bëhet vetëm në bazë të një titulli ekzekutiv. Cilat janë aktet që përbëjnë titull ekzekutiv, renditen në mënyrë shteruese në këtë nen të Kodit të Procedurës Civile, që në shkronjën “e)”, të tij ka përcaktuar se, titull ekzekutiv janë dhe “aktet e tjera që sipas ligjeve të veçanta quhen tituj ekzekutivë”.
Ndaj nëse synimi i ligjvënësit është që gjobat për kundravajtjet administrative të kryera në shkelje të parashikimeve të këtij ligji, t`i konsiderojë si “tituj ekzekutivë” për t’ua nënshtruar më pas procesit të ekzekutimit të detyrueshëm për vjeljen e tyre, do të duhej ta përcaktonte qartë në ligj, nëse këto gjoba, janë ose jo titull ekzekutiv.
Por nëse ligji nuk e përcakton në këtë formë, vendimi i dënimit me gjobë bëhet titull ekzekutiv, pasi akti administrativ për vënien e gjobës i është nënshtruar shqyrtimit gjyqësor të themelit dhe vendimi gjyqësor ka marrë formë të prerë.
Në këtë rast, për sa kohë që bëhet fjalë për një gjykim administrativ, sipas nenit 65, të ligjit nr. 49/2012 “Për gjykatat administrative dhe gjykimin e mosmarrëveshjeve administrative”, i ndryshuar, vendimi përfundimtar i gjykatës administrative, që ka marrë formë të prerë, vihet direkt në ekzekutim nga përmbaruesi gjyqësor me kërkesën e kreditorit, duke nisur kështu po direkt ekzekutimi i detyrueshëm, pa lënë mundësinë për pagimin e gjobës “brenda fatit 10 ditor” siç përcakton pika 3, e nenit 24, të ligjit nr. 43/2020.
Ndaj edhe kjo dispozitë ka nevojë për t’u qartësuar dhe për t’u riformuluar në koherencë me parashikimet e legjislacionit në fuqi, pasi me përmbajten e paqartë të saj, krijon pasiguri juridike dhe rrezikon që gjatë zbatimit në praktikë, masat ndëshkuese administrative të aplikohen në mënyrë preferenciale ndaj operatorëve të ndryshëm që do të operojnë në këtë fushë.
Ndërkohë që fjalia e fundit e pikës 3, po të nenit 24, ka një problematikë të një natyre tjerër, edhe më të paqartë. Në këtë fjali parashikohet se: “Në rast përsëritje të shkeljeve të mësipërme, subjektet u nënshtrohen procedurave ligjore deri në shfuqizimin e lejes/licencës/certifikatës përkatëse”. Por ky ligj nuk parashikon asnjë procedurë apo mjetet e ankimit se si mund të zhvillohet ky proces administrativ deri në vendimmarrjen përfundimtare për heqjen e lejes/licencës/certifikatës.
2.5 Të njëjtën nevojë për rishikim ka dhe dispozita e nenit 27 që parashikon se: “Çdo dispozitë e akteve ligjore, që bie ndesh me parashikimet e këtij ligji, shfuqizohet dhe institucionet përgjegjëse ngarkohen për rishikimin e kuadrit ligjor në fuqi.”
Një parashikim i tillë, shkel nenin 116 të Kushtetutës që përcakton hierarkinë e akteve ligjore në Republikën e Shqipërisë. Sjellim në vëmendjen tuaj se, një pjesë e akteve ligjore janë të miratuara me shumicë të cilësuar. Nëse këto akte të miratuara me shumicë të cilësuar bien në kundërshtim me parashikimet e ligjit nr. 43/2020, nuk mund të shfuqizohen prej tij.
Përkundrazi, për shkak të hierarkisë së akteve sipas së cilës janë miratuar, hierarki që e ka përcaktuar vetë Kushtetuta e Republikës së Shqipërisë, kanë përparësi në zbatim.
Nga ana tjetër, një formulim i tillë nxjerr në pah nxitimin në procesin e ligjbërjes, kur për hartimin, propozimin dhe miratimin e ligjeve të reja nuk bëhet një analizë e mirëfilltë e ndikimit të nismës, jo vetëm në terma të ndikimit në mjedis, ndikimit ekonomik apo social, por edhe ndikimin në legjislacionin në fuqi.
Në miratimin e ligjeve të reja që rregullojnë fusha të parregulluara më parë, është domosdoshmëri identifikimi i akteve në fuqi që preken, për të vlerësuar në kohë nevojën e ndryshimit të tyre.
Ky është element i rëndësishëm që sërish lidhet me sigurinë juridike të normave të reja dhe atyre në fuqi.
Sepse lind pyetja: Përveç Kuvendit të Shqipërisë, cili është autoriteti tjetër që mund të arrijë në një vlerësim, nëse një ligj tjetër i miratuar prej tij është shfuqizuar apo jo, nëse në nenin e ligjit nr. 43/2020 vendimmarrja e Kuvendit të Shqipërisë që parashikon shfuqizimet nuk është përcaktuar?!
Në përfundim, ky ligj i posaçëm që duhet të rregullojë ushtrimin e veprimtarive detare, paraqitet jo i plotë për sa kohë:
- Cenon nenin 3, 11, 14, 116, dhe 118 të Kushtetutës së Republikës së Shqipërisë;
- Cenon parimin e veprimtarisë dhe lirisë ekonomike dhe të hierarkisë së akteve në Republikën e Shqipërisë;
- Krijon pasiguri juridike te subjektet, të cilave ky ligj u adresohet;
- Nuk përcakton rregulla të qarta, kushte dhe kritere për ushtrimin e veprimtarive detare, apo për infrastrukturën e nevojshme që duhet të plotësojnë operatorët e këtyre lloj veprimtarish;
- Përmban dispozita jo të plota dhe me referime të gabuara të brendshme;
- Nuk është në harmoni me parashikimet e Kodit të Procedurës Civile.
